Wirtschaftsbeziehungen zwischen
Lateinamerika und den USA
Schon im 19. Jahrhundert versuchten die USA mit einer amerikanischen Zollunion
Großbritannien und andere europäische Länder aus der westlichen
Hemisphäre zu verdrängen. Schon damals lehnten die lateinamerikanischen
Länder dieses Ansinnen ab. Ende des 20. Jahrhunderts sehen sich die USA
weltweit von zwei Wirtschaftsmächten herausgefordert: Europa und Japan,
die das neue Kräfteverhältnis im internationalen Regelwerk des Welthandels
verankert sehen wollen. Die schwierigen Verhandlungen in der Uruguay-Runde,
die Schaffung der Europäischen Union als einheitlicher Wirtschafts-
und Währungsraum, aber auch die Integrationsbestrebungen in Asien stellen
die Hegemonie der USA in den internationalen Handelsbeziehungen in Frage. Dabei
bleibt die Sicherung ihrer Einflusssphäre auf dem Subkontinent ihr
Hauptanliegen. Dafür setzen sie wirtschaftspolitisch auf die Themen Handel,
Investitionen und Schutz geistigen Eigentums. Die Auslandsverschuldung wäre
aus lateinamerikanischer Sicht das weitaus wichtigere Thema. Höchste Priorität
für die US-Seite aber genießt das Thema Handel, das in die Schaffung
eines Freihandelsvertrags für die ganze Region (ALCA) münden soll.
In der Ausweitung der l994 in Kraft getretenen NAFTA (Freihandelszone zwischen
Kanada, Mexico und den USA) auf den Rest des Kontinents sehen die USA die Möglichkeit,
ihr Handelsprogramm weltweit durchzusetzen. Da sie weit von einer Kontrolle
über die WTO entfernt sind, versuchen sie Koalitionen für einen besseren
Ausgang in den nächsten Liberalisierungsrunden einzugehen. Deshalb erscheinen
auf der Tagesordnung von ALCA wichtige WTO-Themen: Investitionen, geistiges
Eigentum, öffentlicher Sektor und Dienstleistungen; im NAFTA-Vertrag
hatten die USA diese Themen in ihrem Sinne bereits verankert. So ist ALCA eine
Art Brückenkopf, um die zweite Generation von Verträgen innerhalb
der WTO zu gestalten. Gleichzeitig bleibt ALCA ein Instrument, um den europäischen
Hinfluss in der Region einzudämmen. ALCA soll die in Lateinamerika im Vergleich
zu den USA höheren Zölle senken bzw. abschaffen. Die USA selbst verfügen
aber über ein kompliziertes System von nicht zollgebundenen Handelsbarrieren,
das einen stabilen Zugang für Produkte aus Lateinamerika zum US-Markt verhindert.
Das größte Hindernis für lateinamerikanische Exporte sind nicht
Zölle, sondern Antidumping-Maßnah-men und Schadensersatzrechte. Mehr
als 70 Prozent der lateinamerikanischen Waren können in die USA steuerfrei
eingeführt werden. Trotz Liberalisierung im Rahmen der WTO betreiben die
OECD-Länder eine Ausweitung der Antidumping-Maßnahmen und der Schadensersatzrechte.
Zudem sollen langwierige Prüfprozesse lateinamerikanische Exporteure abschrecken,
während derer sie höhere Zinsen zahlen müssen, bis eine Entscheidung
über ihre Einfuhrrechte getroffen wurde. Allein die Drohung mit der Anwendung
der „Trade Remedy Legislation“ reicht oft, um einen potentiellen
Exporteur zum „freiwilligen“ Verzicht zu zwingen. Erwähnenswert
ist auch der von den USA einseitig definierte Unterschied zwischen „fair
trade“ und „free trade“, zwischen „gerechtem“
Preis und effektivem Preis eines Importproduktes: Komplizierte Berechnungen
legen auf der Basis von lokalen Produktionskosten fest, welches der „gerechte“
Preis für ausländische Produkte auf dem LIS-Markt sein soll. Infolge
dieser administrativen Hürden haben lateinamerikanische Exporteure höhere
Kosten, allein 1990 ca. 25 Prozent für Textilien, Eisenwaren, Stahl, Farbfernsehen
und Milchprodukte, 30 Prozent für Reis und 40 Prozent für Zucker und
Bekleidung.
Artikel 301 der US-Handelsgesetze erlaubt die Anwendung von Maßnahmen
gegenüber Handelspartnern aus der Region. Der US-Außenhandelsminister
kann Verträge ablehnen, wenn diese nicht in Übereinstimmung mit den
US-Vorschriften stehen bzw. Nachteile für das Land bedeuten könnten.
Mit der Anwendung von Artikel 301 verlieren die Mandelspartner der USA auch
den Zugang zum Allgemeinen Präferenzsystem, wie dies im Falle Kanadas im
Bereich Fischerei, Bier- und Holzexport der Fall war. Auch Mexico hat mit der
Anwendung von Artikel 301 Schwierigkeiten. Brasilien stellt vor allem bei Mikroelektronik,
Pharma und Papierprodukten unter starkem Druck. l997 hat die Ankündigung
von Artikel 30l gegen die argentinische Pharmaindustrie zu einem Verlust von
50 Prozent der Einnahmen durch den Ausschluss aus dem Allgemeinen Präferenzsystem
gesorgt.
Für lateinamerikanische Importeure bleibt es schwierig, in die USA zu exportieren,
Grund ist ein kompliziertes Netz von Normen auf Bundes-, Landes und lokaler
Ebene. Nach Schätzungen wenden mehr als 44 000 Behörden ca. 89 000
Normen für Produkte innerhalb ihrer Hoheitsbe-reiche an. Weitere Antidumping-Maßnahmen
sind die Exportsubventionen vor allem im Agrarbereich, die infolge der neuen
Agrargesetzgebung gestiegen sind. Die USA haben unzweideutig erklärt, dass
sie nicht bereit sind, Verhandlungen über Artikel 301 innerhalb der ALCA
zu führen. Sie sehen darin eine innenpolitische Angelegenheit, die nicht
Gegenstand von internationalen Verhandlungen sein kann. Die lateinamerikanischen
Länder haben kaum Möglichkeiten, dem etwas entgegenzusetzen, falls
sie weiterhin ein Interesse an der Ratifizierung eines Freihandelsabkommens
mit den USA haben. Lateinamerika hat bislang innerhalb der WTO ähnlich
wie die anderen Mitgliedstaaten Verhandlungen über Verträge in drei
Hauptbereichen geführt: Güter, Dienstleistungen und geistiges Eigentum
(GATT, GATS und TRIPs). Dabei haben die Multinationalen Konzerne, die USA, Europa
und Japan mehr gewonnen als die lateinamerikanischen Länder. Die Ministerkonferenz
muss sich alle zwei Jahre immer wieder mit der Tatsache abfinden, dass unterschiedliche
Sektoren eklatant unterschiedlich behandelt werden: Während im Bereich
Güter und Dienstleistungen die Liberalisierung mit Höchstgeschwindigkeit
vorangetrieben wird, bleibt der Agrarsektor ein Tabuthema der Deregulierung.
Die Ministerkonferenz ist zwar das höchste Organ, die wichtigsten Entscheidungen
werden jedoch im „Grünen Salon“ des WTO-Direktors getroffen.
Hier haben der Handelsbeauftragte der USA, Mister Zoellick, und der Handelskommissar
der EU, Monsieur Lamy, die besseren Karten: Sie laden ausgewählte Vertreter
zu Verhandlungen über ausgewählte Themen ein und setzen auf diese
Weise ihre Agenda und ihre Interessen durch. Die von den USA und Europa angestrebte
Liberalisierung von Investitionen wird zu einer erheblichen Einschränkung
der Souveränität von Entwicklungsländern führen. Brasilien
versucht als Verhandlungsführer in Genf, Erleichterungen beim Kreditzugang
und insbesondere bei der Beibehaltung einer nationalen Investitionspolitik im
Interesse der eigenen Entwicklungsziele zu erzielen. Die Erfolge sind mehr als
bescheiden.
Von TRIPs ist in Lateinamerika insbesondere Brasilien betroffen. Es ist deswegen
das einzige lateinamerikanische Land, das bislang eine aktive Rolle bei den
Verhandlungen neben Südafrika und Indien gespielt hat. Jedoch widersprechen
die TRIPs der Umsetzung einer vernünftigen Gesundheitspolitik in den Ländern,
die Pharmaprodukte importieren müssen und nicht in der Lage sind, Forschung
und Entwicklung ausreichend zu finanzieren. Die OECD-Länder besitzen ca.
97 Prozent der weltweit eingetragenen Patente; 90 Prozent sind im Besitz von
multinationalen Konzernen. Die Pharmaindustrie hat mit durchschnittlich 13 Prozent
im Jahr die höchste Profitrate weltweit. Ihre größten Konzerne
erreichen Profite bis zu 30 Prozent jährlich. Hier ist auch die Kapitalkonzentration
sehr groß: Die zehn größten Pharmamultis kontrollieren ca.
58 Prozent des Weltmarktes. Schon jetzt kann man den Einfluss dieser mächtigen
Akteure bei den WTO Verhandlungen spüren: Im Vorfeld von Cancún
wurden in Nachverhandlungen die in der Doha-Deklaration erkämpften Konzessionen
für Entwicklungsländer in Bezug auf die Nutzung von Medikamenten aus
dem Norden weitgehend verwässert: Weniger Länder werden weniger Medikamente
als in der Erklärung vorgesehen zu günstigen Preisen erwerben können
Bislang haben die USA ihre Doppelstrategie gegenüber Lateinamerika sehr
geschickt umgesetzt: Durchsetzung der eigenen Agenda innerhalb von ALCA und
geringe Konzessionen für einzelne lateinamerikanische Länder in bestimmten
Bereichen innerhalb der WTO. Grund für den Erfolg dieser Strategie ist
die fehlende Koordination der Länder Lateinamerikas innerhalb der WTO.
Mehr noch: In bestimmten Bereichen wie Agrarliberalisierung treten die Länder
des MERCOSUR gemeinsam mit denen der Cairns Group (agrarexportierende Länder)
auf. Lediglich drei kleine Länder Mittelamerikas haben versucht, koordiniert
eine Sonderbehandlung zu verlangen. Eine solche Koordination wäre erstrebenswert,
denn die Gemeinsamkeiten sind größer als auf den ersten Blick zu
erkennen: landwirtschaftliche Ausrichtung der Produktion, niedrige Einkommen,
Reichtum an strategischen Rohstoffen, starke wirtschaftliche Abhängigkeit
von den USA usw. So hat beispielsweise kein lateinamerikanisches Land hohe Subventionen
für die einheimische Landwirtschaft. Die lateinamerikanischen Regierungen
haben sich nicht ausreichend bemüht, den Abbau von Asymmetrien innerhalb
der WTO als Bedingung für weitere Verhandlungen aufrechtzuerhalten. Mit
den Versprechungen von ALCA als Fata Morgana haben sie sich von den USA weitere
Zugeständnisse an die Aufnahme wichtiger Interessen der Industrieländer
in das WTO-Regelwerk abringen lassen. Die in der Doha-Erklärung benannten
wichtigen Themen der Entwicklungsländer werden deswegen in Sondersitzungen
behandelt, ganz in Sinne der USA und nicht wie geplant als zentrales Thema:
„Das wichtigste Entwicklungsinstrument ist die Liberalisierung des Weltmarktes“,
allerdings nicht der Abbau von Subventionen im Agrarbereich, erklärt die
US-Delegation. Insbesondere für Afrika und Indien, die eine noch stärkere
Abhängigkeit von der Agrarproduktion haben als Lateinamerika, ist
dies ein Zeichen mangelnder Beachtung ihrer Interessen seitens der Industrieländer.
Für den brasilianischen Verhandlungsführer Hugueney war Doha bislang
nichts mehr als eine „leere Versprechung“.
Pedro Morazán
Artikel aus der "ILA" Mai 2003